认证机构认可专项监督工作通报

发布时间：2012-11-16  文章来源：中国合格评定国家认可委员会  作者：中国合格评定国家认可委员会

认证机构认可专项监督工作通报

　　为充分发挥认可约束作用，提高认证认可工作有效性， CNAS自2006年起经过重新整合调整,成立了督查处,明确了工作职责,主要开展对合格评定对象的专项监督,投诉调查及承担国家认监委委托的行政专项监督检查工作,自2008年起,又根据国际组织对确认审核活动的研究与关注,率先开始开展了对认证机构的确认审核工作，经过几年来的不断探索与实践，建立了一套CNAS特有的监督工作机制，并逐渐成为CNAS对认证机构进行非例行监督的主要方式，发挥着重要作用。为了更好总结经验，改进工作，值此中国认可统一发展十周年之际，汇集形成了该专项监督报告，提供给认证认可界的朋友们参考指正。本报告共分三部分内容:

第一部分: CNAS认证机构专项监督评审工作报告

第二部分: CNAS确认审核工作报告

第三部分: CNAS对认证机构投诉处理工作总结

第一部分：CNAS认证机构专项监督评审工作报告

一、专项监督评审工作概述

　　1．专项监督的定位：对已认可的认证机构的一种特殊认可监督，即CNAS-RC01 2010《认证机构认可规则》7.2.2条款中的“其他的评审方式”，是正常认可监督的补充。

　　2．专项监督评审的目的：充分发挥认可约束作用，加强认证认可工作质量，提高认证认可有效性，同时加强监督评审和惩处力度，发挥专项评审的威慑作用，迅速提高相关认证机构的风险意识和质量意识，形成重质量重信誉的良好行业风气。

　　3．专项监督评审的范围：经CNAS认可的认证机构。重点为管理体系认证机构。

二、专项监督与例行评审的主要区别

　　1．针对性：例行评审对象是所有认证机构，专项监督的对象是部分能力较弱、风险较高的认证机构。确定专项监督被评审机构主要从以下几个方面（但不限于）综合评价：

　　1) 获证组织小企业数量比例较高；

　　2) 国家产品质量抽查不合格产品中涉及的获证企业较多；

　　3) 获证组织增长速度较快；

　　4) 认证机构之间相互转换认证证书较多的；

　　5) 行政监督评审中存在问题较多；

　　6) 对认证机构投诉较多的；

　　7) 以往认可评审中发现问题较多的；

　　8) 分级管理被评价为C级的；

　　9) 其它方面反映机构存在问题较多的。

　　10)另外，例行评审要求在认可周期内对标准条款全面覆盖，专项监督不要求覆盖标准的全面条款及认证机构的所有部门，仅针对可能存在问题的环节集中精力，重点评价。

　　2．突击性：例行评审具有固定的评审周期，需要在现场评审前一段时间制定评审计划并与认证机构进行确认。专项监督则采取提前较短时间通知认证机构（通常前一天）、现场确认评审计划的方式，因此认证机构没有迎审准备时间。

　　3．公正性：专项监督评审所需的全部费用由CNAS承担，包括评审组交通、食宿、劳务等费用。

　　4．灵活性：在整个专项监督过程会采取更灵活、多样的方式，比如在现场评审不规定严格的人日要求，给评审组充分的评审时间，当现场时间不足时可封存并带回部分出现严重问题的审核档案；评审组可能直接到相关企业现场获取第一手资料或大量约谈审核人员了解情况。

三、专项监督评审的重点

　　1．诚信问题：认证过程、人员管理等方面是否有弄虚作假现象，上报或对外公布认证信息是否存在不真实情况，是否存在认证咨询一条龙问题等。

　　2．有效性问题：认证过程是否按照法规、标准、认可规范要求实施了有效的认证评价；关键认证过程的认证人员是否具备专业能力；企业现场审核的有效性，特别是审核人日安排是否符合要求；分支机构及办事处体系运作，分支机构及办事处的动作是否符合相关规定。

　　3．充分性问题：人员状况及其专业能力是否满足相关法规及认可规范要求；机构发展速度与资源是否匹配等。

　　4．管理性问题：认证过程管理，包括机构对申请评审、项目管理、审核方案管理、评定和认证决定管理、信息通报等是否满足要求。

四、七年来专项监督评审的基本情况

　　1．专项监督评审的数量：截至2012年9月10日CNAS共对47家认证机构总部、7家分支机构及30家办事处实施了专项监督评审；对12家获证企业进行了跟踪验证；与27名审核员、10名技术专家进行了面谈。

　　2．专项监督的处理结果：截至2012年8月底通过专项监督CNAS撤销了一家机构的认可资格，暂停了7家次认证机构的认可资格，对4家机构进行告诫，并与CCAA联动对8名违规审核员进行了暂停或撤销审核员资格的处理。

五、例年专项监督评审汇总情况

　　1．2006年，CNAS启动专项监督评审，建立了专项监督评审程序。当年对4家机构实施了专项监督评审，暂停了3家机构的认可资格。

　　2．2007年，专项评审数量最多的一年，共对15家机构总部、2家分支机构、10家办事处实施了专项监督，撤销了1家机构的认可资格。

　　3．2008年，结合质检总局重点产品质量专项整治行动，对8家认证机构总部、2家分支机构、10家办事处实施了专项监督，暂停了2家机构的认可资格。

　　4．2009年，对10家认证机构总部、3家分支机构、10家办事处实施了专项监督；对12家获证企业进行了跟踪验证；并和CCAA联动与18名审核员、10名技术专家进行了面谈，对8名违规审核员进行了暂停或撤销审核员资格的处理。暂停了2家机构的认可资格。

　　与地方技术监督局合作组织对2家认证机构的12家获证企业实施了联合专项评审活动，探索了CNAS专项监督评审工作与地方局行政执法联合实施评审新途径，实现了CNAS与地方局之间评审信息共享、资源共享、结果共享的目的，即发挥了地方局行政执法优势，同时也进一步发挥了CANS认证认可的技术优势。此次对获证企业的专项评审也为后面开展的确认审核工作提供了大量宝贵经验。

　　与认证认可协会合作，实现了CNAS与CCAA之间的联动，进一步发挥了CANS的认可约束力、收到了良好效果。

　　5．2010年，专项监督的基础建设年。系统梳理了以往专项监督取得的成绩以及存在的不足，改进了专项监督工作程序，提出了专项监督评审员人队伍建设方案，研究专项监督评审与确认审核的结合与联动的方法。对5家认证机构实施了专项监督评审，对其中两家认证机构进行了告诫。

　　6．2011年，成果应用年。对2010年的研究成果进行全面应用，并首次尝试专项监督与确认审核两种非例行监督方式的联动。对5家认证机构实施了专项监督评审，对其中两家认证机构进行了告诫。

　　7．2012年，专项监督与确认审核正式结合，根据确认审核的结果对认证机构开展有针对性的专项监督评审，同时尝试专项监督与行政监督联动与配合,取得显著效果，截至9月10日，共对6家认证机构实施了专项监督评审，并和CCAA联动与9名审核员进行了面谈。目前已对2家机构进行了书面告诫，后续工作正在按计划有续进行中。

六、专项监督评审中发现的主要问题

　　1．2006年：认证机构大量认证信息未按CNAS信息通报规则实施上报。

　　2．2007年：共发现严重不符合17项，一般不符合87项，主要问题如下：

　　（1） 超出食品生产许可证和食品卫生许可证的许可范围颁发认证证书；

　　（2） 一般场所从事关键场所认证活动；

　　（3） 认证宣传材料超范围宣传未经CNCA批准和CNAS认可的认证活动；

　　（4） 非专业人员审核专业活动；

　　（5） 机构在被CNCA暂停期间从事初评审核活动；

　　（6） 获证组织的人数与实际人数严重不符；

　　（7） 获OHSMS认证的组织发生人员伤亡事件，机构未向CNAS通报；

　　（8） 未按要求或未及时向CNAS上报<认证机构信息变更表> 、<获证组织月报>、2006<审核人员年报>；

　　（9） 未到现场审核就发证；

　　（10） 机构批准证书已过期但仍从事认证活动；

　　（11） 机构无发证企业的审核档案；

　　（12） 企业的暂停期限已过，机构无后续措施；

　　（13） 审核人日数不足50%;

　　（14） 同一个机构98家获证组织的信息未向CNAS通报。

认证机构认可专项监督工作通报

　　为充分发挥认可约束作用，提高认证认可工作有效性， CNAS自2006年起经过重新整合调整,成立了督查处,明确了工作职责,主要开展对合格评定对象的专项监督,投诉调查及承担国家认监委委托的行政专项监督检查工作,自2008年起,又根据国际组织对确认审核活动的研究与关注,率先开始开展了对认证机构的确认审核工作，经过几年来的不断探索与实践，建立了一套CNAS特有的监督工作机制，并逐渐成为CNAS对认证机构进行非例行监督的主要方式，发挥着重要作用。为了更好总结经验，改进工作，值此中国认可统一发展十周年之际，汇集形成了该专项监督报告，提供给认证认可界的朋友们参考指正。

本报告共分三部分内容:

　　第一部分: CNAS认证机构专项监督评审工作报告

　　第二部分: CNAS确认审核工作报告

　　第三部分: CNAS对认证机构投诉处理工作总结

　　第一部分：CNAS认证机构专项监督评审工作报告

一、专项监督评审工作概述

　　1．专项监督的定位：对已认可的认证机构的一种特殊认可监督，即CNAS-RC01 2010《认证机构认可规则》7.2.2条款中的“其他的评审方式”，是正常认可监督的补充。

　　2．专项监督评审的目的：充分发挥认可约束作用，加强认证认可工作质量，提高认证认可有效性，同时加强监督评审和惩处力度，发挥专项评审的威慑作用，迅速提高相关认证机构的风险意识和质量意识，形成重质量重信誉的良好行业风气。

　　3．专项监督评审的范围：经CNAS认可的认证机构。重点为管理体系认证机构。

二、专项监督与例行评审的主要区别

　　1．针对性：例行评审对象是所有认证机构，专项监督的对象是部分能力较弱、风险较高的认证机构。确定专项监督被评审机构主要从以下几个方面（但不限于）综合评价：

　　1) 获证组织小企业数量比例较高；

　　2) 国家产品质量抽查不合格产品中涉及的获证企业较多；

　　3) 获证组织增长速度较快；

　　4) 认证机构之间相互转换认证证书较多的；

　　5) 行政监督评审中存在问题较多；

　　6) 对认证机构投诉较多的；

　　7) 以往认可评审中发现问题较多的；

　　8) 分级管理被评价为C级的；

　　9) 其它方面反映机构存在问题较多的。

　　10)另外，例行评审要求在认可周期内对标准条款全面覆盖，专项监督不要求覆盖标准的全面条款及认证机构的所有部门，仅针对可能存在问题的环节集中精力，重点评价。

　　2．突击性：例行评审具有固定的评审周期，需要在现场评审前一段时间制定评审计划并与认证机构进行确认。专项监督则采取提前较短时间通知认证机构（通常前一天）、现场确认评审计划的方式，因此认证机构没有迎审准备时间。

　　3．公正性：专项监督评审所需的全部费用由CNAS承担，包括评审组交通、食宿、劳务等费用。

　　4．灵活性：在整个专项监督过程会采取更灵活、多样的方式，比如在现场评审不规定严格的人日要求，给评审组充分的评审时间，当现场时间不足时可封存并带回部分出现严重问题的审核档案；评审组可能直接到相关企业现场获取第一手资料或大量约谈审核人员了解情况。

三、专项监督评审的重点

　　1．诚信问题：认证过程、人员管理等方面是否有弄虚作假现象，上报或对外公布认证信息是否存在不真实情况，是否存在认证咨询一条龙问题等。

　　2．有效性问题：认证过程是否按照法规、标准、认可规范要求实施了有效的认证评价；关键认证过程的认证人员是否具备专业能力；企业现场审核的有效性，特别是审核人日安排是否符合要求；分支机构及办事处体系运作，分支机构及办事处的动作是否符合相关规定。

　　3．充分性问题：人员状况及其专业能力是否满足相关法规及认可规范要求；机构发展速度与资源是否匹配等。

　　4．管理性问题：认证过程管理，包括机构对申请评审、项目管理、审核方案管理、评定和认证决定管理、信息通报等是否满足要求。

四、七年来专项监督评审的基本情况

　　1．专项监督评审的数量：截至2012年9月10日CNAS共对47家认证机构总部、7家分支机构及30家办事处实施了专项监督评审；对12家获证企业进行了跟踪验证；与27名审核员、10名技术专家进行了面谈。

　　2．专项监督的处理结果：截至2012年8月底通过专项监督CNAS撤销了一家机构的认可资格，暂停了7家次认证机构的认可资格，对4家机构进行告诫，并与CCAA联动对8名违规审核员进行了暂停或撤销审核员资格的处理。

五、例年专项监督评审汇总情况

　　1．2006年，CNAS启动专项监督评审，建立了专项监督评审程序。当年对4家机构实施了专项监督评审，暂停了3家机构的认可资格。

　　2．2007年，专项评审数量最多的一年，共对15家机构总部、2家分支机构、10家办事处实施了专项监督，撤销了1家机构的认可资格。

　　3．2008年，结合质检总局重点产品质量专项整治行动，对8家认证机构总部、2家分支机构、10家办事处实施了专项监督，暂停了2家机构的认可资格。

　　4．2009年，对10家认证机构总部、3家分支机构、10家办事处实施了专项监督；对12家获证企业进行了跟踪验证；并和CCAA联动与18名审核员、10名技术专家进行了面谈，对8名违规审核员进行了暂停或撤销审核员资格的处理。暂停了2家机构的认可资格。

　　与地方技术监督局合作组织对2家认证机构的12家获证企业实施了联合专项评审活动，探索了CNAS专项监督评审工作与地方局行政执法联合实施评审新途径，实现了CNAS与地方局之间评审信息共享、资源共享、结果共享的目的，即发挥了地方局行政执法优势，同时也进一步发挥了CANS认证认可的技术优势。此次对获证企业的专项评审也为后面开展的确认审核工作提供了大量宝贵经验。

　　与认证认可协会合作，实现了CNAS与CCAA之间的联动，进一步发挥了CANS的认可约束力、收到了良好效果。

　　5．2010年，专项监督的基础建设年。系统梳理了以往专项监督取得的成绩以及存在的不足，改进了专项监督工作程序，提出了专项监督评审员人队伍建设方案，研究专项监督评审与确认审核的结合与联动的方法。对5家认证机构实施了专项监督评审，对其中两家认证机构进行了告诫。

　　6．2011年，成果应用年。对2010年的研究成果进行全面应用，并首次尝试专项监督与确认审核两种非例行监督方式的联动。对5家认证机构实施了专项监督评审，对其中两家认证机构进行了告诫。

　　7．2012年，专项监督与确认审核正式结合，根据确认审核的结果对认证机构开展有针对性的专项监督评审，同时尝试专项监督与行政监督联动与配合,取得显著效果，截至9月10日，共对6家认证机构实施了专项监督评审，并和CCAA联动与9名审核员进行了面谈。目前已对2家机构进行了书面告诫，后续工作正在按计划有续进行中。

六、专项监督评审中发现的主要问题

　　1．2006年：认证机构大量认证信息未按CNAS信息通报规则实施上报。

　　2．2007年：共发现严重不符合17项，一般不符合87项，主要问题如下：

　　（1） 超出食品生产许可证和食品卫生许可证的许可范围颁发认证证书；

　　（2） 一般场所从事关键场所认证活动；

　　（3） 认证宣传材料超范围宣传未经CNCA批准和CNAS认可的认证活动；

　　（4） 非专业人员审核专业活动；

　　（5） 机构在被CNCA暂停期间从事初评审核活动；

　　（6） 获证组织的人数与实际人数严重不符；

　　（7） 获OHSMS认证的组织发生人员伤亡事件，机构未向CNAS通报；

　　（8） 未按要求或未及时向CNAS上报<认证机构信息变更表> 、<获证组织月报>、2006<审核人员年报>；

　　（9） 未到现场审核就发证；

　　（10） 机构批准证书已过期但仍从事认证活动；

　　（11） 机构无发证企业的审核档案；

　　（12） 企业的暂停期限已过，机构无后续措施；

　　（13） 审核人日数不足50%;

　　（14） 同一个机构98家获证组织的信息未向CNAS通报。

　　3．2008年，专项监督查检共发现各类不符合81项，其中严重不符合17项、一般不符合62项、观察项3项。主要问题如下：

　　1）审核记录与实际不符。审核记录与首未次会签到表中的技术专家不一致、审核记录与实际情况不一致、实际审核情况与审核计划不一致等；

　　2）审核人日不足。企业人数与体系实际覆盖人数相差50%以上；

　　3）审核组的专业能力不能满足要求。审核组缺少部分专业审核员、安排非专业审核员审核专业部门等；

　　4）认证决定和证书存在问题。认证决定确定的范围没有证据支持，认证证书描述的范围超出审核范围；

　　5）审核不充分、深度不足。未对部分关键场所或条款进行审核；

　　6）对造成企业重大安全事故的重大危险源未识别，未对企业新增大型设备进行审核；

　　7）不符合相关法律法规要求。企业安全生产许可证过期、强制性认证目录中的产品未取得CCC证书、产品证书的表述和认证标志不符合法规要求；

　　8）公正性存在问题。技术专家即参与审核又参与认证决定。

　　4．2009年，专项监督查检查共发现各类不符合139项，其中严重不符合47项、一般不符合78项、观察项14项。主要问题如下：

　　（1）个别机构审核档案中存在着审核时间涂改、审核人员的现场审核记录签名由其他人员代签字、审核员不到现场等情况；

　　（2）个别机构存在超出认可范围颁发带有认可标志认证证书的情况；

　　（3）有些机构未对证书覆盖的全部产品进行审核或未对关键场所、过程进行审核，就发放了认证证书；

　　（4）OHSMS审核过程中未对造成企业重大安全事故的重大危险源进行识别，EMS审核过程中未对重要环境因素进行识别及有效审核；

　　（5）有些机构在认证过程中未对法律、法规要求进行充分识别和有效审核，获证组织必备的法律法规要求的资质不具备，也通过认证并颁发证书；

　　（6）文件审核普遍存在审核不到位、流于形式的问题。个别机构甚至出现产品类型完成不同的三类获证企业的质量手册和程序文件内容完全一样等情况；

　　（7）审核组的专业能力不能满足要求：

　　1）审核组缺少专业审核员、安排非专业审核员审核专业部门或活动；

　　2）专业代码遗漏或识别错误导致审核组专项能力不足或无专业能力。

　　（8）证书转换普遍存在问题，主要包括：转换前其它机构颁发的证书已过期、对于前一认证周期的信息收集不充分、转换前评审不能满足要求、证书监督转换加扩大业务范围审核对扩大业务范围部分未识别且未进行有效审核等问题；

　　（9）审核记录、首末次会签到、审核计划与实际情况不符。特别是审核计划未充足考虑多场所审核中路途所需时间，而导致部分场所实际未实施现场审核；

　　（10）审核记录普遍存在内容空洞、不能反映实际情况、无追溯性的问题。个别项目甚至出现在看完全部审核档案后无法了解企业实际生产什么产品的情况。

　　5．2010年，专项监督查检共发现各类不符合35项，其中严重不符合10项，一般不符合22项，观察项3项。存在的严重问题主要有：

　　（1）有些机构未对证书覆盖的全部产品进行审核或未对关键场所、过程进行审核，就发放了认证证书；

　　（2）审核组的专业能力不能满足要求：审核组支持专业的技术专家不具备相应的专业能力。

　　（3）有机产品认证证书标明的认证面积或产量超出评审报告确定的面积或产量。

　　（4）有机产品认证的评审过程中未进行必要的投入产出衡算。

　　（5）对有机产品生产、加工过程中的原料或投入物的评审存在漏洞。

　　6．2011年，专项监督查检共发现各类不符合44项，其中严重不符合9项，一般不符合35项，主要问题有：

　　（1）部分认证机构管理资源不足或管理人员能力较弱，认证过程管理存在一定不足：

　　①合同评审人员能力不足，发现因专业代码错判或漏判问题，导致审核组专业能力不能满足要求。

　　②项目策划人员能力不足，发现审核人日数计算不足的问题，导致审核有效性受到影响。

　　③认证决定人员能力不足，认证决定不能充分把关，一些审核过程中的问题不能及时发现，认证结果存在风险。

　　（2）部分认证机构审核资源不足或审核人员专业能力不足：

　　①机构能力分析评价系统的实施存在问题；发现部分专业审核员及技术专家不具备专业能力，审核组专业能力不足或无专业能力，影响审核有效性；

　　②审核组长能力不足，出现审核计划安排不合理、未对关键场所进行抽样或审核不能覆盖标准要求。不符合的关闭流于形式，获证组织没有根本改进而审核组长不能发现。

　　（3） 有的机构在2010年11月1日之后颁发了仅依据GB/T19001-2008（ISO9001:2008）标准的工程建设施工企业质量管理体系认证证书。

　　（4）各别机构发现初次审核的认证决定批准时间在二阶段审核之前的情况。

　　7．2012年，截至9月10日，专项监督检查共发现各类不符合49项，不符合的性质及类型暂未完成判定。主要问题有：

　　（1）未对关键场所或关键过程进行审核，如施工企业的施工现场、物业管理企业的项目部、食品企业的销售门店、生猪屠宰企业的屠宰现场等。

　　（2）审核计划、审核记录与实际不符，如审核组擅自调整审核计划，导致实施关键场所审核的人员不具备专业能力，且审核记录未体现实际情况。

　　（3）认证机构人员能力评价表中审核员的工作经历与实际不符。

　　（4）实施建筑施工企业审核的审核组专业能力由技术专家支撑。

　　（5）FSMS初次审核，审核组由一名级别审核员和一名实习审核员组成。

　　（6）同一名审核员审核的多个不同项目的审核记录内容相同。

　　（7）超CNAS认可范围，颁发带CNAS标志的认证证书。

七、专项监督评审结果趋势分析

　　1．专项监督发现严重不符合的比例有所下降，认证机构的管理能力和认证有效性有所提高。

　　2．专项监督发现的主要问题从诚信问题逐渐向有效性、管理性等问题转移。

近几年专项监督发现严重不符合趋势分析

八、今后专项监督评审的思路

　　（一）继续加强专项监督的力度，将非例行监督的重点放在管理能力弱、认证风险较大的机构上。

　　（二）加强确认审核与专项监督两种非例行监督方式的配合。

　　（三）在正常认可监督及管理中加强对非例行监督信息的利用。

　　（四）加强专项监督与行政专项监督的联动与配合。

　　（五）着手建立一支专项评审队伍，以提高专项监督的有效性。

　　（六）加强与认证认可监督管理委员会和中国认证认可协会的联动机制建设，发挥三驾马车的综合治理职能与五位一体的认证认可监管体系的作用。

第二部分：CNAS确认审核工作总结报告

　　为弥补常规认可监督方式的不足，充分发挥认可约束作用，提高认证有效性，CNAS于2008年初启动了对认证机构进行确认审核的研究工作。随着研究的深入，逐步完成了试点、扩大试点并于2011年正式开展了对认证机构的确认审核。

　　确认审核的开展使认可机构得以获取认证实际结果信息，全面评价认证机构的认证审核活动是否满足要求，找到对认证有效性造成影响的问题点，促进认证机构的改进与提高。

　　现对几年来的确认审核工作情况总结如下：

　　一、CNAS开展确认审核工作的背景

　　（一） 国际开展确认审核活动背景

　　近年来，管理体系认证，特别是ISO9001质量管理体系认证的有效性与可信性存在的问题成为国际认证认可界的一个讨论焦点。

　　―2005年IAF年会ISO9000顾问组（IAG）建议加强对认证结果和认证有效性进一步关注；

　　―2006年6月PAC年会期间对加强认证有效性及认证结果议题的进行研究；

　　―2007年发生了一系列引起国际关注的食品、玩具等产品安全问题后，这些人士又向CASCO建议制订市场监督指南并建立相关机制（国际组织领导询问中国涉及认证获证组织情况）；

　　―2008年10月，ISO/CASCO、ISO/TC176、IAF的ISO9001顾问组（IAG）、ISO/IAF/ILAC联合工作组以及IAF技术委员会的“认可过程再造”工作组的一些人士在市场监督研讨会上不断建议和呼吁IAF加强对认证和认可活动的监督。

　　―CASCO主席：常规的合格评定制度和市场监督体系可能会存在漏洞或未考虑到的方面，因此ISO可能有必要对其进行完善，形成闭环，例如考虑补充认可机构“确认评审”等监督手段。

　　―IAF技术委员会成立确认审核专题小组对确认审核活动专题（包括目的、方式、关注重点、诱发原因、经费等）进行研究，并指出ISO/IEC 17011在“评审”的定义中对合格评定机构能力评审包括合格评定结果有效性的评审做出了说明。同时还指出确认评审是对传统评审方式（办公室评审、文件评审和见证评审）的创新和补充。IAF在 2011年对全球市场网络进行调查，共有41个国家的4000多个各类管理体系获证组织自愿参与调查，有83%的组织表示认证过程对他们具有实效和帮助。

　　―2010年国际组织QuEST Forum，在全球开展了TL9000确认审核活动，以确认全世界TL9000认证过程有效性。全球抽取了23个组织，在中国涉及1家组织。抽样始于2010年，于2011年结束。

　　―UNIDO与ISO、IAF协作，于2010年对南亚和东南亚10个国家开展了ISO9001质量管理体系认证的调查，有561个获证企业接受了现场调查。

　　―国际上已开展确认审核的认可机构：印度NABCB、CNAS、澳新JAS-ANZ、葡萄牙IPCA、荷兰RvA。

　　（二） 我国开展确认审核活动背景

　　―2007年食品、玩具出口发生产品质量安全问题事件，而引发诚信危机；

　　―2008年双鹿奶粉事件再次引发产品质量安全问题危机；

　　―质检总局、认监委开展一系列专项整治活动和认证认可有效性行政专项监督检查活动；

　　―2006年开始CNAS每年组织认证机构专项监督检查活动，通过专项监督、投诉调查发现认证质量、认证有效性存在严重问题，认证结果被社会质疑，认证工作存在潜在危机，这也是CNAS开展确认审核的一个主要原因。

　　二、确认审核的基本概念

　　（一）确认审核的定义

　　确认审核是认可机构对认证机构监督活动的一种方式。认可机构通过直接对获证组织管理体系运行及受审核过程进行现场验证，评价认证机构认证审核活动的符合性、有效性。

　　获证组织的现场验证主要对获证组织管理体系符合性、有效性的关键点进行验证，不是重复认证机构的认证审核。

　　（二）确认审核的目的

　　1．通过确认审核活动，了解获证组织管理体系运行的基本情况，评价认证机构认证审核活动的有效性，发挥认可约束作用，提高认证认可有效性，促进认证市场健康发展；

　　2．通过确认审核活动，了解获证组织对认证机构认证审核工作的满意程度和对认证认可工作的需求和期望，进一步寻找认证认可工作改进空间。

　　（三）确认审核的范围

　　1. 经CNAS认可的从事管理体系认证的认证机构；

　　2. 持有经CNAS认可的认证机构认证的并带CNAS认可标志的管理体系认证证书的获证组织。

　　三、确认审核制度研究情况

　　（一）前期研究

　　2008年初，“确认审核方法研究”作为“认证机构认可评审管理有效性改进研究”的子课题，被列为CNAS的科研课题，由相关人员组成课题组，就认可机构对获证组织实施确认审核，以评价认证机构现场审核活动的符合性和有效性的思路和方法进行研究。

　　此次课题研究制定了《确认审核作业指导书》试用稿、《确认审核现场检查表》及相关操作表格等文件，保证了确认审核初期试点工作的开展。

　　通过课题研究还提出了确认审核实施的方法、确认审核实施对象的选择、确认审核实施的程序、确认审核人员的能力要求、认证机构及获证组织的配合等确认审核在开展过程中存在的难点问题，为今后的研究打下了基础。

　　（二）确认审核开展过程中的研究

　　2010年开始了确认审核的扩大试点，在试点过程中进一步完善了《确认审核作业指导书》、《组织现场检查表》等文件。

　　2011年CNAS决定正式开展对认证机构的确认审核工作，为了使认证机构了解确认审核的工作的基本情况，解决认证机构与获证组织对确认审核活动的配合问题，研究发布了CNAS－EC032《确认审核认可说明》，该文件明确了确认审核的定义、目的、检查范围、检查重点、检查方式及认证机构的配合要求，同时结合秘书处对认证机构进行的CC01转换培训对认可说明文件进行了四次宣贯。

　　（三）设立课题进行专题研究

　　2011年7月，“认证机构确认审核方法改进研究” 课题经CNAS科技委批准立项，课题的研究目标是解决CNAS确认审核工作中遇到的各类技术难题，研究建立系统的确认审核监督制度，修改相关认可规则文件，保证确认审核工作的顺利开展。该项目已结题，课题成果即将转换并投入应用。课题研究的主要内容为：

　　1．确认审核工作的定位问题：明确了确认审核工作的目的、认可机构开展确认审核的依据、确认审核的监督范围、作用和重点等内容。

　　2．如何向认证机构提出确认审核要求的问题。

　　3．确认审核实施对象的选择：确定了确认审核的抽样原则、范围、数量等内容以保证公平、公正、公开。

　　4．确认审核的实施程序：制定了确认审核项目管理程序、现场实施程序及结果处理程序等。

　　5．确定了评审员的能力要求及评价准则。

　　（四）确认审核即将建立的文件体系

　　1．确认审核认可方案：在目前认可说明文件的基础上重点对确认审核的实施程序、检查重点、问题的处理方式及对认证机构的要求几方面进行阐述。

　　2．确认审核工作程序：增加评审组组成的要求、细化组织检查与认证机构问题跟踪的程序等内容。

　　3．确认审核项目管理作业指导书：在程序文件的基础上，详细规定确认审核项目管理工作的各类要求。

　　4．确认审核现场评审作业指导书：确认审核现场评审的流程性指导文件。

　　5．确认审核现场评审专业作业指导书：确认审核现场评审的专业技术性指导文件。

　　6．确认审核项目管理和现场评审所需的全套表格。

　　7．评审员的需求分析、能力准则、评价准则及资格管理要求。

　　8．评审员培训教材。

确认审核文件体系图

　　四、确认审核的实施情况

　　（一）确认审核初步试点

　　2009年9月至11月，实施了确认审核工作的第一次试点，此次试点工作共分两个批次完成了8个认证机构16个获证组织的确认审核试点工作。

　　第一批实施对象首先由认证机构推荐，在综合考虑各方面因素后，最终确定了5家认证机构的13家获证组织，并要求机构安排陪同人员，以现场确认评审过程。

　　第二批实施对象是CNAS最终用户委员会的委员单位，根据其主动填报的合作意向信息，选择确定了3家认证机构的3家获证组织。检查的组织主要由CNAS最终用户委员会及分部认证机构推荐，分两批。

　　（二）确认审核扩大试点

　　2010年进行了确认审核的扩大试点。此次扩大试点，CNAS与浙江省、江西省、四川省、山东省技术监督局合作，被检查组织由CNAS通过风险分析确定，由技术监督局派相关人员带领CNAS确认审核组进入组织，CNAS确认审核组独立实施现场检查，现场检查结果双方共同使用。此次扩大试点完成了对21家获证组织的确认审核，共涉及6家认证机构。

　　（三）正式开展确认审核工作

　　在2009年和2010年两年试点的基础上，CNAS决定2011年正式开展对认证机构的确认审核工作。

　　2011年共对7家认证机构实施了确认审核，对53家获证组织实施了现场验证。

　　其中与浙江省、江西省、四川省、山东省、广东等技术监督局合作完成了对49家获证组织的现场验证。CNAS首次独立在北京、河北地区对4家获证组织实施了现场验证。

　　2012年，截至目前共对10家认证机构实施了确认审核，对60家获证组织实施了现场验证。涉及地区：广东、浙江、四川、河南、河北、安徽、北京、甘肃、黑龙江、重庆等省市。涉及领域：QMS、EMS、OHSMS。

　　五、例年来确认审核的结果

　　（一）整体检查结果统计

　　1．2010年确认审核的整体情况

　　2010年共对21家获证组织实施了确认审核，其中7家获证组织的体系运行及审核过程未发现问题，占抽样总量33.3%；9家获证组织的体系运行或审核过程发现存在一般性问题，占抽样总量42.9%；3家获证组织的体系运行或审核过程发现存在严重问题，占抽样总量14.3%；2家获证组织的体系未实际运行，占抽样总量9.5%。

图1：

2．2011年确认审核的整体情况

　　2011年对7家认证机构实施的确认审核共对53家获证组织实施了现场验证，共发现问题96项，根据现场验证发现的问题对认证机构开具了30项不符合，其中严重不符合5项，一般不符合25项。

　　实施确认审核的7家认证机构中有2家机构的获证组织体系运行及机构的认证过程基本满足要求；3家机构的获证组织体系运行或机构的认证过程存在一定问题；2家机构的获证组织体系运行或机构的认证过程存在较严重问题。

　　53家组织中有11家组织现场验证未发现问题，占抽样总量21%；3家组织管理体系未实际运行，占抽样总量6%；10家组织体系运行或生产过程控制存在严重问题，占抽样总量19%；29家组织体系运行或生产过程控制等方面存在一般性问题，占抽样总量54%。

图2：

　　3．2012年确认审核的整体情况

　　2012年计划对10家认证机构实施确认审核、对60家获证组织实施现场验证，目前全面现场检查已完成，部分项目的结果没有做出。根据现场验证发现的问题对认证机构开具了53项不符合，其中严重不符合17项，一般不符合36项。认证机构根据CNAS确认审核的情况，撤销3家获证组织认证证书、暂停12家获证组织的认证证书。

年确认审核结果统计表

　　（二）发现的主要问题

　　1．获证组织存在的问题

　　（1）组织体系文件方面的问题

　　① 组织的体系文件不能满足要求：如不能提供包括质量手册在内的主要体系文件、不能提供组织文件清单中的主要作业文件；质量手册等体系文件依据的标准为ISO9001:2000；体系文件中的内容与组织的实际情况无关；

　　② 组织现场操作规程和检验文件无编制、审批，无受控状态、无文件标号。

　　（2）组织体系运行方面的问题

　　① 组织管理人员对质量体系实施情况不清楚，不能回答一些基本问题，提出请咨询机构来接待CNAS评审组；

　　② 未实施内审或内审表格及内容与本组织无关；

　　③ 未实施管理评审或对于管理评审的输出未采取相应措施；

　　④ 上次审核发现的不符合已关闭，但同样问题仍然存在。

　　（3）组织生产过程存在的问题

　　① 组织生产的产品无相应生产标准或产品生产标准失效；

　　② 生产现场管理混乱，半成品、成品、模具摆放杂乱、无标识，生产环境脏乱，存在安全隐患；

　　③ 无不合格品控制记录、无工序控制过程记录；

　　④ 组织现场发现需要持证上岗的岗位由无证人员担任；

　　⑤ 未能识别主要外包过程，也未采取相应控制措施；

　　⑥ 组织使用的计量器具未按要求检定，或检定证书早已失效。

　　（4）组织产品检验过程存在的问题

　　① 无检验标准或检验依据的标准已失效；

　　② 产品检验人员不会实施检验，组织生产的产品未按要求进行检验；

　　③ 无进货检验、过程检验、成品检验等检验过程控制记录。

　　2．认证机构认证过程存在的主要问题

　　（1） 文件审核有效性存在较严重问题，不能发现组织体系文件中的严重问题；

　　（2） 对获证组织的证后持续监督不足，导致组织体系的持续运行存在较大问题；

　　（3） 对组织的认证范围界定不准确，审核组能力不足；

　　（4） 现场审核的实际实施情况与审核计划及审核记录不符；

　　（5） 初次现场审核未覆盖组织的关键场所；

　　（6） 第一次监督审核超期；

　　（7） 获证组织的实际人数大于认证申请人员，认证机构未发现此问题；

　　（8） 对于暂停认证证书的信息未上报；

　　（9） 认证证书地址与组织实际地址不一致；

　　（10） 在获证组织发现组织与咨询机构签订一揽子合同，合同金额很低，且包括认证费。

　　（三）发现问题的处理

　　1．对认证机构在认证过程中存在的问题，CNAS均向机构出具不符合，要求机构进行整改。

　　2．对获证组织体系运行中存在的问题，CNAS已将情况反馈认证机构，由机构采取措施，并要求组织进行整改。

　　3．对于确认审核发现问题较多的认证机构，CNAS均已实施专项监督，截止目前已对2家机构进行了书面告诫。

　　4．对于在审核过程中出现违规的审核员转交CCAA继续跟踪调查，并进行处理。

　　（四）确认审核结果的趋势分析

　　1．获证组织体系未实际运行，严重不能满足基本要求的比例持续下降。

　　2．获证组织对管理体系的建立与运行的认知及重视程度有所提高。

　　3．获证组织的生产条件和管理能力不断提高。

　　4．认证机构审核员严重违规的现象不断减少，机构出现的诚信问题有所减少。

　　5．确认审核发现的主要问题逐渐从诚信性问题向有效性问题转移。

　　六、CNAS确认审核工作思路

　　（一）继续加强确认审核的力度，将非例行监督的重点放在管理能力弱、认证风险较大的机构上。

　　（二）加强确认审核与专项监督两种非例行监督方式的配合。

　　（三）为保证确认审核的有效实施，CNAS考虑调整获证组织信息通报规则，要求认证机构即时上报获证组织的认证证书暂停、撤销信息。

　　（四）CNAS已研究制定了相关要求并将于近期发布，对认可规则文件进行补充。要求认证机构对获证组织的体系运行情况进行持续监督，以保证获证组织的体系运行持续满足要求。对于获证组织体系运行中存在的严重问题，CNAS将对认证机构出具严重不符合。如此类问题重复发生，将根据严重程度对认证机构实施告诫或暂停认可资格。

　　第三部分：CNAS对认证机构投诉处理工作总结

　　一、投诉调查工作基本情况

　　2006年至2012年上半年，CNAS共收到对认证机构的投诉78项。符合受理条件组织调查的有41项，占52.5%。给予撤销认可资格处理的有1家，给予暂停认可资格处理的有1家，给予告诫的有1家，发现机构存在不符合项要求整改的24家。其他37家，因投诉对象未经认可、投诉内容不在认可评价范围内、匿名投诉、投诉内容不清晰、证据材料不具体等原因未予受理，占47.5%。

　　78项投诉中，实名投诉共计43个，匿名投诉35个。实名投诉基本可确定信息来源，主要有5个方面，分别是政府部门、认证机构竞争对手、认证机构客户、最终用户和行业专家。在实名投诉中，信息来源最多的是认证机构客户16个，占20.5%；来自最终用户的10个，占12.8%；来自政府部门的8个占10.3%。

　　二、认证机构存在主要问题

　　在受理的41项投诉中，经调查确认有24家认证机构存在问题，17家认证机构无问题。识别的突出问题主要包括以下几个方面：

　　__审核人员不到现场；

　　__超认可范围颁发带认可标识证书，超认监委审批资格范围从事认证活动；

　　__认证咨询一条龙；

　　__暂停期间颁发带认可标识认证证书；

　　__审核组专业能力不满足要求；

　　__年度监督超期；

　　__不符合整改验证工作不满足要求；

　　__认证企业资质审查疏漏；

　　__环境因素和相关法律法规识别疏漏；

　　__信息月报不及时或不报；

　　__证书转化评价工作不充分等。

　　这些问题中，严重问题比例不是很高，但给认证和认可工作带来的风险非常大，应引起高度重视。

　　三、情况分析

　　近年来，投诉数量逐年增加，虽然增长比例不高，但投诉的数量一直保持在较高的数量上。通过投诉调查反映出个别认可对象存在的问题较为严重。这些问题给认证和认可工作带来了极大风险。

　　另外，投诉信息来至多个方面。一方面说明，认证认可工作日益为各行各业和广大消费者所熟悉，另一方面也说明认证认可工作中存在问题也引起了社会的广泛关注。可以说认证认可行业从业人员和机构的任何工作，都处于社会各界和各利益相关的关注和监控之下。

　　四、应对措施

　　目前认证机构的自身工作存在不少问题，某些问题还存在一定的普遍性。这些问题也一定程度上给行政监管工作和认可工作带来了风险。

　　规避风险的最有效的办法，就是没有问题。这就要求我们下大力气，做好自身的本职工作。同时加强技术研究，解决制度设计、规范要求和工作执行各个层面的问题。要从“抓质量　保安全”的高度上认识这些问题，努力解决各个层面的问题。

　　个别认证机构存在的突出问题，应引起高度重视。虽然这类问题仅出现在个别认证机构身上，且近2年数据显示认证机构存在类似问题逐年减少，但依然存在。特别是审核员弄虚作假、编造工作经历、专业能力不足的情况仍然存在。这些问题对整个行业的影响非常大。面对当前形势和存在的问题，CNAS将更加充分发挥认可约束作用，加大监管力度，以促进对工作风险的控制。